自2014年国家推出PPP政策以来，伴随着大量PPP项目的不断推进，PPP的相关政策也始终在不断的向纵深发展。
作为一位从业多年的法律专业人士，就PPP项目合同而言，我们曾经经历的文本就包括：
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◆建设部分别于2004年和2006年发布的供水、管道燃气、垃圾处理和供热等市政公用事业领域的特许经营协议示范文本；
◆国家发改委于2014年发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》；
◆财政部于2015年1月发布的《PPP项目合同指南（试行）》；2017年财政部PPP中心组织翻译的“PPP Contractual Provisions Guidance 2017”（《世界银行2017年版PPP合同条款指南》；
◆2018年6月，中国招标投标协会组织编写的《政府和社会资本合作（PPP）项目合作协议示范文本（试行）》。
2020年2月21日，财政部公布了《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本的通知》（财办金[2020]10号）。顾名思义，该文公布的《PPP项目合同示范文本》主要适用于污水、垃圾处理领域的PPP项目。虽然如此，因为PPP项目的很多共性，《PPP项目合同示范文本》中间的很多安排，对于其他领域的PPP项目同样也有借鉴价值。为此，我们在此做简要分析。
一、合同文件体系
《PPP项目合同示范文本》包含的文本有：项目合作协议、项目承继协议以及项目合同、项目运营维护合同，具体包括：
1. PPP项目合作协议；
2. PPP项目承继协议；
3. 污水处理厂网一体化PPP项目合同；
4. 污水处理厂网一体化PPP项目运营维护合同；
5. 垃圾处理PPP项目合同。
合同签署顺序为：政府或其授权的实施机构与中选的社会资本（以下简称“社会资本”）签署《合作协议》、《PPP项目合同》及《运营维护服务协议》（如有）；项目公司设立后，项目公司与实施机构和社会资本签署关于《PPP项目合同》及《运营维护服务协议》（如有）的《承继协议》，承继社会资本在前述合同文件项下的权利义务。
根据笔者多年的执业经验，在PPP领域，可以把合同文本的安排总结出几种不同的模式，比如草签模式，承继模式，双协议模式，等等。这些分法本身不是法定的，而是笔者根据每个合同文本的具体内容来做的大略界定。PPP合同体系的安排，不存在优劣之分。很多文本的设计都是结合项目的具体需求和使用习惯来具体安排的。从提高交流效、降低交易成本的角度看，《PPP项目合同示范文本》推荐的文本体系，值得污水处理领域和垃圾处理领域的从业人士认真研究。
二、强调再融资
《污水处理厂网一体化PPP项目合同》和《垃圾处理PPP项目合同》设置“再融资”章节：“经甲方书面同意，乙方可通过股权、债权、项目收益证券化等方式进行再融资。”
PPP再融资是业界多有讨论的重要话题。就PPP项目资产证券化而言，财政部、发改委、证监会多次发文，比如《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），《财政部、人民银行、证监会关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等等。随着大量的PPP项目具备证券化的条件，不少投资人开始认真考虑PPP项目的资产证券化。
在PPP合同中对资产证券化做出预先安排，无论是对于将来推进资产证券化，还是引导投资人考虑多元的融资安排，都是大有裨益。
三、补充履约责任
《PPP项目合作协议》5.2.8条设置社会资本方的补充履约责任条款，“如项目公司在项目建设和运营过程中出现资金紧张、经营管理困难等导致无法继续实施项目建设和运营的，则乙方有义务采取有效措施限期恢复项目公司履约能力，确保项目的正常建设和运营管理。”
在PPP项目履约过程中，社会资本方和其后设立的项目公司，分别承担什么样的责任，始终是政府和投资人关注的焦点问题。在交易结构设计中，设立项目公司的初衷是为了社会投资方能够在一定限度上实现项目风险与责任的隔离，但这反过来会造成政府对投资人履约能力的担忧。
就此问题，在项目实践中，最极端的安排是，社会资本对项目公司履约承担连带责任。《PPP项目合同示范文本》对此采用了补充履约责任的安排。笔者认为，这是一个对双方来说都容易接受的折中安排。在此基础上，双方可以就具体补充履约责任条款的内容做进一步细化。
四、争议解决机制存疑
《PPP项目合同示范文本》在争议解决环节提出，项目投资双方设立“项目协调委员会”，对约定可以由委员会协调的争议事项先行协商。在笔者参与的多次研讨会中，业界对此机制也多有讨论。实际上，在2015年财政部公布的《PPP项目合同指南》（试行）就已提出由政府方和项目公司派出代表设立“协商委员会”这一争议解决机制，在近年的PPP项目实践中有部分采用。如果双方协商不成，《PPP项目合同示范文本》支持仲裁可以作为项目争议解决机制。
需要注意的是，2020年1月1日起实施的最高法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《审理规定》”）规定， “行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”属于行政协议，符合“行政协议”规定的政府与社会资本合作协议通过行政诉讼解决争议。《合同示范文本使用说明》明确污水处理、垃圾处理属于“政府公共服务范围”，那么依据《审理规定》此类项目的项目合同极可能在司法实践中被定义为行政协议。关于PPP项目合同的性质及对应的争议解决机制，学界和实务届多有讨论，在此不再赘述。
我们在此只想提醒的是，虽然《PPP项目合同示范文本》对争议解决机制做了安排，在实务操作中，投资人和政府方也还是应根据具体项目的需要，对于PPP合同的争议解决条款做出考量和精心设计，平衡政府方和投资人的地位，降低各方在长期履约过程中可能产生的法律风险。
总而言之，从提高效率的角度看，《PPP项目合同示范文本》的出台，对于污水处理和垃圾处理领域的PPP模式推进有积极意义。对于PPP整体领域来说，《PPP项目合同示范文本》引发的涟漪，有待大家进一步观察和思考。
